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关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)

归档日期:10-13       文本归类:城市再开发      文章编辑:爱尚语录

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  国土部印发实施《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》,明确城镇低效用地再开发力求做到土地集约利用水平明显提高,城镇建设用地有效供给得到增强;城镇用地结构明显优化,产业转型升级逐渐加快,投资消费有效增长;城镇基础设施和公共服务设施明显改善,城镇化质量显著提高,经济社会可持续发展能力不断提升。

  近日,国土部印发实施《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》(以下简称《指导意见》),有关负责人23日对此进行了解读。

  除了建筑危旧、闲置浪费等情况,国土部有关负责人表示,城镇内部存在大量的低效用地还表现在:布局散乱,容积率低、建筑密度低、投入产出率低;产业用地配置不合理,大量工业用地集中在黄金地段,有的还是淘汰类或禁止类产业等。

  2008年起,国土部和广东省共同开展节约集约用地试点示范省建设,推进“三旧”改造。2013年以后,浙江、辽宁、上海等省(市)也陆续开展城镇低效用地再开发试点。

  此次《指导意见》明确,城镇低效用地再开发力求做到土地集约利用水平明显提高,城镇建设用地有效供给得到增强;城镇用地结构明显优化,产业转型升级逐渐加快,投资消费有效增长;城镇基础设施和公共服务设施明显改善,城镇化质量显著提高,经济社会可持续发展能力不断提升。

  城镇低效用地盘活利用潜力巨大。据广东省调查统计,该省城镇低效用地370多万亩,改造后可节约土地超过100万亩,相当于全省4年的新增建设用地规模。

  该负责人认为,目前有三方面因素导致城镇低效用地再开发进展较慢。首先土地权利关系复杂;其次激励措施不够,各方参与积极性不高,一些社会资本望而却步;第三,部分土地历史遗留问题多。

  过去,城镇低效用地改造开发主要由政府主导,改造后的土地增值收益主要成为政府的出让收入和开发商的利润,被改造地块单位和个人仅能获取房屋和土地的相应补偿,无缘分享改造开发产生的土地增值收益,致使改造开发困难重重。

  此次《指导意见》提出,要建立健全政府引导、部门协同、公众参与的工作机制,按照市场在资源配置中起决定性作用的要求,鼓励土地权利人、集体经济组织等市场主体和社会力量参与改造开发,形成形式多样的改造开发模式,增强改造开发的动力。在低效用地再开发过程中,要充分尊重土地权利人的意愿,妥善解决群众利益诉求,协调好政府、改造方、土地权利人等各方利益,严格保护历史文化遗产、特色风貌和保障公益性用地。

  《指导意见》还完善了多项激励机制,鼓励原国有土地使用权人自主或联合改造开发;积极引导城中村集体建设用地改造开发;鼓励产业转型升级优化用地结构;鼓励集中成片开发;对加强公共设施和民生项目建设的,地方政府可以给予适当政策奖励。

  对于城镇低效用地,《指导意见》将其明确限定为第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地,并且要求权属清晰、不存在争议。将禁止类、淘汰类、不符合安全生产和环保要求的产业用地,以及老城区、城中村、棚户区、老工业区等作为改造开发重点。

  为防止标准过低、造成大拆大建,2009年以后发生的建设用地不纳入改造开发范围。

  改革开放30多年来,我国城镇化建设取得突飞猛进的发展,一批现代化城市兴起,城镇用地结构布局不断优化,土地利用效率不断提升。但在一些地方,由于历史的或现代化进程中的原因,城镇外延式扩张与存量土地低效利用状况并存。一方面,城镇快速扩张占用大量耕地良田,土地开发强度过高,与资源环境承载力不相适应,以牺牲农用地为代价的城镇化模式已难以为继;另一方面,城镇内部存在大量低效用地,盘活利用潜力巨大,集中表现在:一是布局散乱,容积率低、建筑密度低、投入产出率低;二是产业用地配置不合理,大量工业用地集中在黄金地段,有的还是淘汰类或禁止类产业;三是旧城镇、旧村庄、旧厂房建筑危旧、设施落后、环境脏乱,群众意见大;四是闲置浪费现象存在,个别地区甚至出现空城、鬼城。

  党中央、国务院高度重视新型城镇化及城镇低效用地再开发工作。习总书记强调,要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领,以人的城镇化为核心,转变城市发展方式,建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市,提高新型城镇化水平。李克强总理指出,要围绕稳增长、调结构、惠民生,紧紧抓住人的城镇化这个核心和提高质量这个关键,用改革的办法和创新的精神,全面推进新型城镇化建设。《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等都明确提出:“完善城镇低效用地再开发政策”。尽快制订《指导意见》也是中央明确的2016年重要改革任务之一。

  从2008年开始,我部和广东省人民政府共同开展了节约集约用地试点示范省建设,推进“三旧”改造。2013年,我部印发《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》。随后,浙江、辽宁、上海等省(市)陆续开展了城镇低效用地再开发试点。从试点情况看,各地坚持新发展理念,从城市更新角度出发,以优化人居环境、改善城乡面貌和健康生态环境为目标,结合实际大力探索低效用地再开发的政策运行和管理模式,进一步提升了土地综合承载能力,提高了城镇化质量,积累了丰富实践经验,为完善政策奠定了良好基础。

  当前,影响城镇低效用地再开发的制约因素主要有:一是土地权利关系复杂,需兼顾平衡各方利益,协调难度大、周期长、成本高。二是激励措施不够,在土地取得方式、用途认定、价款缴纳等方面缺少鼓励优惠政策,各方参与积极性不高,一些社会资本“望而却步”。三是部分土地历史遗留问题多,特别是经济发达地区,由于早前集体经济发展迅速、“三来一补”等加工贸易蓬勃兴旺,不少空置破败的旧厂房用地手续不全,需要既依法依规又实事求是地加以解决。

  《指导意见》紧密围绕党中央国务院的决策部署,以目标和问题为导向,系统总结了各试点地区的典型经验和成功做法,综合运用市场、经济、法律手段,明确激励政策,调动各方参与积极性,鼓励引导土地权利人和社会资本自主、参与开发,改变单纯由政府主导低效用地再开发的状况。

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