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【城市更新】城市中心区更新与再开发——基于以人为本和可持续发

归档日期:10-18       文本归类:城市再开发      文章编辑:爱尚语录

  原标题:【城市更新】城市中心区更新与再开发——基于以人为本和可持续发展理念的整体思考 上海城市规划

  城市中心区更新与再开发是当今城市发展建设中急需研究的重要课题。本文从城市发展宏观背景、国家经济发展政策和城市产业结构升级等方面分析了城市中心再开发的现实特征与发展趋势,梳理归纳了国内外相关城市中心区及其再开发的研究现状,指出了现阶段城市中心再开发工作存在空间资源浪费严重、整体环境品质下降、人性化空间缺乏和产业结构雷同等问题。基于以人为本和可持续发展理念,就如何加强社会力量在中心区更新中的参与、加强中心区的集约利用、推进中心区的人性化空间营造,以及提高中心区更新规划决策科学性等方面提出建议,以促进城市老中心区更新的全面协调可持续发展。

  从城市发展宏观背景看,中国的城市发展已经进入一个以快速发展与结构性调整并行互动为特征的城市化中后期阶段。如何在新的发展条件下进行城市中心的功能与结构调整,成为当前中国城市发展的重要主题。

  从国家经济发展政策看,国家“十三五”规划纲要强调“贯彻落实新发展理念、适应把握引领经济发展新常态,必须在适度扩大总需求的同时,着力推进供给侧结构性改革,使供给能力满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要”。这对城市中心再开发提出了新的任务和要求。

  从城市产业结构升级看,城市社会经济已进入产业布局、类型、结构的重构和转型的实质性实施阶段。城市中心作为城市服务业最为活跃和最为集中的地区,必然在中国城市产业结构转型中扮演重要角色。

  城市中心区及其再开发的研究最早始于欧美国家,主要是地理学界对城市中心区的基础性理论研究。从美国地理学家伯吉斯的同心圆圈层模式到霍伊特的扇形模型和哈里斯、乌尔曼的多核心模型,以及德国地理学家克里斯泰勒提出的中心地理论,这些为中心区的区位和空间结构理论奠定了基础。

  在中国,伴随中国城市社会经济结构的重大转型,城市老中心区更新再开发日益成为城市建设的关键问题和人们关注的热点。

  早期对中心区关注较多的主要在经济与地理学界,他们从城市经济学、地理学等学科角度,运用“中心地理论”原理,对城镇商业中心进行了大量调研,重点研究城市商业中心的范围、分类、等级体系等问题,形成一批学术成果。近年来,随着中心区规模的扩展和功能的复杂化,在研究内容上有所拓宽与深化。

  代表性的研究成果有南京市中心综合改建规划,课题在商业职能、商业中心级别、区位与城市交通多层面上对城市中心改建进行了探讨。还有一些研究涉及城市中心区的城市设计、中心区商务空间以及中心区功能转型等问题。此外,城市中心区交通与用地开发、城市形态调整的互动影响,以及如何通过交通优化带动城市的低碳化发展逐渐受到关注。

  由于片面追求经济目标的导向,导致盲目的房地产热和市场的过度开发,忽略中心区成长规律与市场培育周期,采取粗放和简单的“大拆大建”方式,远远超出城市实际消化能力。一方面表现为存量居高不下形成的空间浪费;另一方面是储备用地成本升高与市场需求减弱造成的用地出让停滞,大量已完成拆迁的净地闲置,随着时间的推移反而进一步增加了中心区更新的成本,加剧了更新的难度。

  在强大的资本力量影响下,由于政府干预失灵和妥协退让,中心区的更新再开发常常只屈从开发商的个体项目和超大商场建设。在交通、市政、公共等基础设施的营建上,一方面基础设施的开发落后于项目开发,导致基础设施与建筑内部功能结构的脱节;另一方面空间开发规模盲目扩大,从而造成中心区人口规模过度集中,交通等基础设施压力加大,以及生态环境进一步恶化,中心区土地利用综合效益失衡,最终导致中心区整体环境与空间品质的下降。

  城市中心区“绅士化”更新特点开始出现,体现为高尚消费空间逐步取代公众参与场所,高收入群体的集聚取代不同阶层的融合,大量增加的商业商务功能代替了原有中心区的文化、体育等公共服务功能,造成中心区的功能相对单一、文化特色严重不足和活力大幅度下降。

  由于中心区土地效益较高,决策者和开发者往往以追逐利益为前提将各类项目尽皆向中心区集中,缺乏对自身城市禀赋和发展阶段的正确评估判断。忽视产业之间的内部关联、集聚效益和区位选择,造成中心区更新再开发目标定位与模式选择盲目、产业过度集聚、产业结构单一以及功能布局随意等问题。

  目前我国的城市更新机制大多为政府主导,房地产开发商实施运作。这种大规模整体式更新机制,由于资本介入程度过高,过多地从经济角度出发考虑项目运作,导致中心区更新过度商业化,使得中心区成为各大房地产集团博弈的战场,以牺牲环境质量、历史保护和社会为代价,忽视中心区整体空间品质的营建和市民的切身需求,违背了“以人为核心”的城市发展之路。

  土地经济主导下的项目集中投放忽视城市中心自身条件和资源禀赋,产生功能同构、存量过大等问题,整体体现出低效投资现象,反映出规划统筹不足、对市场需求缺乏判断,以及对土地投放的节奏管控不力的问题,这种缺乏规划统筹的低效或者无效投资一定程度上还会对城市经济产生消极影响。

  公众在城市中心区更新过程中往往处于“”地位。一方面,政府和开发商易受利益驱动结成政商同盟,极力压缩公众参与分配份额,使得公众成为中心区更新的牺牲品。另一方面,公众失声,导致中心区更新缺乏人性关怀,公共利益一再压缩,公共空间和基础设施严重不足,中心区空间权益失衡,社会的公平公正难以得到保障。

  逐渐将“自上而下”的城市更新运营管理制度转变为“自上而下”与“自下而上”相结合式的更新机制,更多地兼顾以产权制度为基础、以市场规律为导向、以利益平衡为特征的城市更新内涵,将利益协调、更新激励、公众参与等新机制纳入既有的城市更新运行管理体系。

  在实际操作上,强调政府主导、公众参与和市场运作齐头并进。尤其要大幅提高公众参与的重要性,将其作为判断更新路径可行性与合理性的关键因素,促进政府决策能够充分兼顾多元利益主体诉求。

  加强交通对城市空间的引导,积极推动公交优先、轨道引领的公交都市创建工作,采取以功能叠加为主的策略,重点挖掘区域内可开发的公共地下空间,统筹考虑可进行联通的单体建筑和城市公共绿地的空间联系。与此同时,积极构建适宜步行尺度的“高密度、小网格”街区,通过系统规划确定公共空间框架,制定公共空间建设细则,保障市民的公共空间权利。

  在城市中心区更新与再开发路径和模式上,改变过去“大拆大建”式的粗暴手段,积极倡导“双修”与“织补”相结合的城市更新策略。根据实际情况,因地制宜,正确处理好保留、修缮、更新、改造与拆迁之间的关系,重点突出城市中心区文脉的传承、历史风貌的延续和活力的集聚。从只关注于物质空间改善和经济增长这一单一目标转向社会价值、文化价值与经济价值的综合体现。

  城市更新的目标应该从追求经济增速的“快更新”转向符合城市发展规律的“慢复兴”。立足现状,谋求长远,统筹考虑社会、经济与现有建筑空间、物质形态的关系,通过布局优化、功能复合和公众参与,寻求更合理的解决方案而进行多维思考和努力,避免快餐式地压缩编制周期造成的短视、现状分析不足、发展方向不清等问题,为城市可持续发展赢得必要的节奏控制,实现稳步、有效的更新。

  更重要的是,要牢固树立并始终坚持以人为本,以民生为重,兼顾效益和公平,研究政府行为,深入了解市民群众的迫切希望和需要,加强城市中心区更新的包容性,推进城市中心区的活力提升和持续发展。

  详情请关注《上海城市规划》2017年第5期《城市中心区更新与再开发——基于以人为本和可持续发展理念的整体思考》,作者:阳建强,东南大学建筑学院。

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